Une volonté politique
"La coopération
de la Communauté Européenne avec les pays de la zone méditerranéenne est une
longue tradition qui a commencé d'être mise en oeuvre dans les années 60 et
surtout 70, par la signature d'accords méditerranéens, puis d'accords
de coopération avec les pays de la rive sud
[1].
Ces accords, d'une durée illimitée, étaient assortis de protocoles financiers
bilatéraux renégociés tous les cinq ans. Le dispositif reposait alors sur un
système de préférences commerciales asymétriques garantissant à ces pays
l'accès au marché communautaire, sans contrepartie en termes de réduction de
droits de douanes pour les biens européens importés.
Au début des
années 1990, l'importance des relations politiques, économiques et sociales
entre l'Europe et la Méditerranée orientale et méridionale, ainsi que l'évolution
de la situation politique et géostratégique en Europe, ont conduit l'Union à
redéfinir sa position à l'égard de sa façade sud, en même temps qu'elle
envisageait son élargissement à l'est"
[2],
l'objectif étant d'établir un cadre pour un dialogue renforcé et une coopération
globale entre l'Union Européenne et les pays bordant la rive sud (Maghreb) et
est (Machrek) de la Méditerranée, dépassant les domaines traditionnels des échanges et de la coopération
financière initiés depuis les années 60.
Cette volonté
politique s'est trouvée traduite en programme de partenariat lors de la
Conférence
de Barcelone, 1
ére conférence interministérielle euro-méditerranéenne
réunie les 27 et 28 novembre 1995 en Espagne. La déclaration programmatique,
dite "Déclaration de Barcelone", qui fut adoptée lors de cette conférence
par les représentants des quinze Etats Membres de l'Union Européenne
(Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce,
Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni, Suède) et des douze pays de
l'AMED (Association MEDiterranéenne : Algérie, Chypre, Egypte, Israël,
Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Palestine, Syrie, Tunisie et Turquie), est considérée comme l'acte fondateur de ce nouveau départ.
La Déclaration
de Barcelone a ainsi posé les fondements d'un programme global de partenariat
euro-méditerranéen pour la paix, la stabilité, la prospérité partagée et
la compréhension entre les sociétés et les cultures de la région ("le
processus de Barcelone"). Afin d'atteindre cet objectif ambitieux, ce
processus à long terme est fondé sur trois volets distincts, mais qui se révèlent
inséparables pour assurer la pérennité du processus :
- d'abord,
un
volet politique, dont le succès subordonne en pratique la réussite
des deux autres, et visant à instaurer, dans cette partie du monde, "
un
espace commun de paix et de sécurité, fondé sur les principes des droits de
l'Homme et de la démocratie " en dépit des conflits existants
dans et entre les pays de la zone euro-méditerranéenne (Chypre, Palestine
-Israël, ...);
- ensuite,
un
volet économique et financier, dimension la plus connue et la plus
favorisée du processus de Barcelone, pour construire une
« zone de
prospérité partagée » assise sur «
un développement
économique et social durable et équilibré, et la lutte contre la pauvreté ».
Ce chapitre économique et financier du processus de Barcelone est depuis 1995
présenté comme le moteur du Partenariat Euro-Méditerranéen (PEM) : il
repose principalement sur la création, dans le respect des règles de l'OMC
(Organisation Mondiale du Commerce), d'une zone euro-méditerranéenne de
libre-échange industriel (l'agriculture et les services étant pour
l'heure maintenus à l'écart du processus) d'ici 2010, chaque pays méditerranéen
devant y être intégré au plus tard dix ans après l'entrée en vigueur de
l'accord d'association conclu avec l'Union européenne. Cette zone de
libre-échange, qui se traduira par la définition de règles internes réciproques
(droits de douane, obstacles non tarifaires, régime des investissements, ...)
et de règles externes de la zone vis-à-vis des pays tiers cohérentes
(adoption d'un tarif extérieur commun égal au tarif extérieur
communautaire, maintien de règles d'origine nécessairement moins favorables
que les règles internes, mise en place d'une politique commerciale commune,
... ), sera précédée de réformes en vue d'une transition économique des
pays méditerranéens et de mesures visant à développer l'investissement
privé dans la région;
- enfin,
un
volet culturel, social et humain destiné à «
développer les
ressources humaines, favoriser la compréhension mutuelle
entre les peuples de la région, les échanges entre les sociétés civiles»,
et ayant notamment pour objectif de maîtriser les mouvements migratoires.
Les instruments d'une volonté politique
Pour mettre en
oeuvre ce grand programme que constitue le Processus de Barcelone, l'Union
européenne dispose de divers instruments, les deux premiers en constituant les
piliers:
- en
premier lieu, la conclusion d'
accords d'association entre chacun des pays
partenaires et l'Union européenne,
destinés à se substituer aux anciens accords de coopération
[3]
en couvrant chacun des trois volets du processus de Barcelone. Sur une base
contractuelle type aménagée selon les particularités du pays méditerranéen
signataire, ces accords adaptent les relations euro-méditerranéennes à l'évolution
des règles commerciales multilatérales en vigueur au sein de l'OMC tout en
intégrant des éléments politiques (notamment la référence aux droits de
l'Homme). Ils ont tous vocation à prévoir l'instauration d'un cadre de
dialogue politique, la définition d'un volet commercial transitoire dans la
perspective de l'établissement d'une zone euro-méditerranéenne de
libre-échange industriel, la promotion des investissements et le renforcement
de la coopération dans tous les domaines économiques, sociaux et culturels.
Au 31 janvier
2001, on comptabilise 6 accords d'association euro-méditerranéens signés
(dont 2 en cours de ratification*), 1 d'ores et déjà paraphé par l'Union
Européenne avant d'être officiellement signé par chacun des quinze états
membres, et 2 en cours de négociations plus ou moins avancées :
| Partenaires |
Conclusion des négociations |
Signature de l'accord |
Entrée en vigueur |
| Tunisie |
Juin 1995 |
Juillet 1995 |
Mars 1998 |
| Israël |
Septembre 1995 |
Novembre 1995 |
Juin 2000 |
| Maroc |
Novembre 1995 |
Février 1996 |
Mars 2000 |
| Autorité palestinienne |
Décembre 1996 |
Février 1997 |
Juillet 1997 |
| Jordanie * |
Avril 1997 |
Novembre 1997 |
- |
| Egypte * |
Juin 1999 |
Juin 2001 |
- |
| Liban |
Janvier 2002 |
- |
- |
| Algérie |
Négociation en cours |
- |
- |
| Syrie |
Négociation en cours |
- |
- |
(Source : version actualisée du Rapport d'information 121 - (2001-2002) Délégation du Sénat pour l'Union Européenne : "Le partenariat euro-méditerranéen : Grands espoirs, modestes résultats").br>
- en second lieu, la mobilisation de
moyens financiers spécifiques,
essentiellement via le programme communautaire MEDA. Jusqu'en 1995, les
financements communautaires étaient alloués à chaque pays, quels que soient
l'ampleur et le rythme des réformes engagées, par le biais de protocoles
financiers négociés avec ces états. Le
programme MEDA fonctionne sur un autre mode : il constitue une enveloppe
globale dont l'usage est subordonné à certaines exigences (suivi des
accords, progrès des réformes internes, respect des droits de l'homme...). En
fonction de ces critères, l'enveloppe allouée est réévaluée tous les
trois ans et peut être augmentée pour encourager les efforts d'un pays qui
s'engage résolument dans les réformes nécessaires ; elle peut être
aussi réaffectée si elle n'est pas entièrement utilisée, voire suspendue en
cas de violation des principes démocratiques, des droits de l'Homme ou des
libertés fondamentales.
Doté par le
sommet européen de Cannes de juin 1995 d'une enveloppe de 4, 685 milliards
d'euros pour une première période (1994-1999 : MEDA I), le programme
dispose d'un budget de 5,35 milliards d'euros pour la période 2000-2006
(MEDA II)
[4].
85 à 90% de cette enveloppe budgétaire seront affectés au financement de
programmes bilatéraux (consacrés au soutien à la transition économique, à
la compensation de l'impact social des programmes d'ajustement structurel
...) ; les 10-15% restants étant affectés au financement de programmes régionaux
conduits dans chacun des volets du Processus de Barcelone.
Les interventions du MEDA sont coordonnées avec celles d'autres partenaires
importants dans la région comme la Banque Européenne d'Investissements
(BEI), la Banque Mondiale et les programmes bilatéraux des Etats membres.
- enfin, est actuellement en cours l'élaboration
du texte d'une
Charte Euromed pour la paix et la stabilité.
Dans ce but, les
vingt-sept hauts fonctionnaires chargés du suivi du dossier politique et de sécurité
du Processus de Barcelone se rencontrent régulièrement, environ chaque
trimestre depuis 1995, et ce, malgré les tensions régionales, pour faire
avancer ce projet. Cette charte aura la même valeur que la déclaration de
Barcelone : celle d'une déclaration politique, agréée par les vingt-sept
parties, valant engagement politique et moral, mais non juridique, de prévenir
les tensions et les crises et de maintenir la paix et la stabilité grâce à un
système de sécurité coopérative. Sur le fond, les partenaires euro-méditerranéens
ont convenu de rechercher dans cette Charte le moyen d'institutionnaliser les mécanismes
du dialogue politique pour promouvoir et préserver la stabilité de la région.
Jusqu'à présent,
les discussions entre les hauts fonctionnaires des deux bords ont
essentiellement porté sur les principes qu'une telle Charte devrait inclure,
ses instruments et mécanismes, ainsi que ses dispositions institutionnelles. En
tout état de cause, il est prévu que ce texte n'entrera en vigueur que
« lorsque les
circonstances politiques le permettront », selon la formule
pragmatique retenue par les vingt-sept partenaires, c'est-à-dire dès que des
progrès suffisants auront été accomplis dans l'évolution du processus de
paix au Proche-Orient.
Un dispositif institutionnel bilatéral et multilatéral au service d'une volonté politique
Le fonctionnement du partenariat euro-méditerranéen repose sur un cadre
institutionnel complexe, ajoutant, à un dispositif multilatéral, un dispositif
bilatéral :
1) le dispositif multilatéral, impliquant les vingt-sept partenaires, comporte les trois éléments suivants :
- la réunion régulière des ministres des affaires étrangères
qui doit, en principe, se tenir alternativement dans un pays
européen et dans un pays tiers méditerranéen - en pratique, cette
alternance est difficile, certains pays arabes refusant d'accueillir une réunion
à laquelle serait associé Israël aussi longtemps que le conflit au
Moyen-Orient ne sera pas réglé. Après Barcelone (novembre 1995), se sont
tenues les conférences de Malte (avril 1997), Palerme (en réunion informelle,
juin 1998), Stuttgart (mars 1999), et Marseille (novembre 2000), avant la conférence
de Valence (prévue pour les 22 et 23 avril prochain) ;
- des réunions ministérielles thématiques
organisées sur un rythme trimestriel et chargées de la mise en place du programme régional,
correspondant à leur champ de compétence (énergie, santé, environnement,
transports, tourisme, patrimoine culturel, investissements, industrie, société
de l'information) ;
- le Comité Euromed, réunissant les vingt-sept pays partenaires, auxquels
s'ajoutent la Troïka
[5]
et des représentants de la Commission européenne. Il se réunit au moins une
fois par trimestre et assure le suivi de la déclaration de Barcelone, ainsi que
la préparation des réunions ministérielles. Il peut lancer des initiatives régionales
et veille à la cohérence des programmes et projets.
2) le dispositif bilatéral, associant l'Union
européenne et chacun des pays partenaires, comprend :
- un Conseil d'association qui réunit chaque
année les Quinze plus le ministre des affaires étrangères concerné et qui
dispose du pouvoir de décision ;
- un comité d'association, composé de fonctionnaires chargés du suivi de
l'accord d'association et de la préparation des réunions du Conseil
d'association.
Le bilan du Processus de Barcelone
Depuis la Conférence de Barcelone, les représentants de l'Union Européenne et
leurs homologues du Maghreb et du Machrek ont à maintes reprises eu
l'occasion de réaffirmer, seul ou de concert, leur attachement au Processus
de Barcelone. Ce fut chose faite à l'occasion de chacune des 4 conférences
inter-ministérielles euro-méditerranéennes organisées depuis 1995 (d'où
leur appellation « Barcelone II, III et IV »), successivement à
Malte, Palerme, Stuttgart et Marseille.
Ces réunions, auxquels se sont ajoutées diverses réunions
ad hoc ou thématiques,
ont également été l'occasion de dresser le bilan du Processus de Barcelone.
Si celui-ci s'est parfois révélé mitigé, il a toujours été accompagné
de déclarations de clôture fortes, marquant l'attachement des partenaires au
PEM et dressant un nouvel état des objectifs à atteindre.
1) Des résultats encourageants
Outre les mutations économiques, politiques et sociales qu'ont connues les pays méditerranéens
impliqués dans le Processus de Barcelone depuis l'entrée en vigueur des
accords d'association les liant désormais à l'Union Européenne, des
initiatives, plus ou moins abouties mais toutes porteuses de perspectives, ont
été lancées dans chacun des volets développés dans la Déclaration de Barcelone :
- consécrations du
volet politique : réunion bimensuelle des hauts fonctionnaires
responsables de ce volet ; création d'EuroMeSCo (réseau euro-méditerranéen
d'instituts de recherche de politique extérieure) ; organisation de séminaires
de formation pour les jeunes diplomates de la Région ; développement
d'un programme italo-égyptien de promotion de la protection civile (échange
d'informations, d'experts...) ; financement de nombreux programmes
relatifs aux droits de l'Homme ; ...
- consécrations du
volet économique: financement des programmes de modernisation
des banques centrales syrienne et algérienne ; transferts budgétaires au
profit de l'Autorité Palestinienne (107,5 millions d'euros en 2001) ;
développement de centres d'affaires fournissant des services (conseils,
formations ...) aux milieux d'affaires locaux en Jordanie, au Liban, au Maroc,
en Syrie, en Tunisie et en Turquie ; développement de programmes de coopération
et de modernisation industrielle en Egypte, Jordanie, au Liban ; lancement
en février 2001 d'un projet de réseau électrique méditerranéen
subventionné à hauteur de 2,1 millions d'euros ; financement d'un
programme d'harmonisation des systèmes d'informations statistiques ;
recherche d'approches communes des problèmes liés aux transports via le
forum du transport Euro-Med créé en 1999, à la gestion des ressources
hydrauliques (réseau EMWIS/Semide) ; lancement du programme Eumedis en
1999 visant à réduire l'écart informatique et technologique entre l'Union
Européenne et les partenaires méditerranéens ; création d'un réseau
regroupant les chambres de commerce (programme Archimedes) et des organisations
patronales (réseau Unimed) des pays partenaires ; ...
- consécrations du
volet culturel, social et humain :
lancement en 1997 du SMAP (Short and Medium Action Plan for the environment)
(principal programme d'action régionale en faveur de l'environnement
aujourd'hui doté d'un budget de 30 millions d'euros) ; lancement en
2000 du programme Euro-Med Audiovisuel visant à promouvoir le développement du
secteur audiovisuel, encourager le transfert technologique et la coopération
entre les chaînes de télévision, promouvoir la distribution de films
originaires de tous les pays partenaires et encourager l'investissement
dans ce secteur ; mise en oeuvre du programme Euro-Med Héritage visant à
préserver, promouvoir et développer le patrimoine culturel en région méditerranéenne ;
mise en oeuvre du programme Euro-Med Jeunesse, adopté en 1998 et doté d'un
budget de 10 millions d'euros, visant à promouvoir la compréhension parmi
les partenaires euro-méditerranéens par le biais de forums de jeunes ;
organisation de forums rassemblant des parlementaires des 27 pays partenaires ; ...
2) Des bémols
Hormis les critiques opposées par certains au principe même du PEM tel que défini
dans la Déclaration de Barcelone, des constats décevants et des objections ont
tout d'abord été dressés à propos des
moyens mis en oeuvre pour
mener à bien ce projet : retard pris dans la négociation des accords
d'association, lourdeur extrême du processus de ratification de chacun de
ceux-ci, insuffisance des crédits MEDA face à l'ampleur des tâches à
accomplir et retard pris dans l'engagement de ces fonds (critique à laquelle
a tenté de répondre le programme MEDA II) ...
Mais les objections qui se sont le plus fermement faites
entendre tiennent surtout à des espoirs déçus, à des objectifs premiers des
pays partenaires non encore atteints plus de 6 ans après le lancement du
Processus de Barcelone :
- l'élaboration des plus laborieuses de la Charte pour la paix et la
stabilité : si les lignes directrices et les conclusions formelles de ce
texte ont été adoptées, l'élaboration et l'adoption du document final
achoppent au gré des événements au Proche-Orient ;
- la faiblesse des progrès accomplis dans la mise en oeuvre du volet économique :
le niveau d'investissements directs étrangers demeure de faible ampleur. Il
semble que les pays méditerranéens exercent un réel attrait, lié à leurs
facilités de réexportation, notamment vers l'Union Européenne, mais, à
quelques exceptions prés (Turquie, Egypte), leur marché intérieur est trop étroit
et trop fermé être vraiment attractif sur le plan économique. Or, ainsi que
le souligne le rapport du commissariat général du Plan consacré au Processus
de Barcelone
[6],
l'aide financière que peut apporter l'Union n'est rien sans flux de
capitaux privés venant la relayer ; de même que le succès des programmes
régionaux lancés suppose que ces réalisations ne dépendent pas uniquement
des initiatives lancées et gérées par l'Union européenne, mais qu'elles
soient rapidement maîtrisées par les pays méditerranéens eux-mêmes ;
- la faiblesse, voire l'absence, de volonté politique de l'Europe
comme, d'ailleurs, des pays partenaires, pour mettre en oeuvre des programmes
de développement durable qui impliqueraient et mobiliseraient davantage la société civile ;
- l'insuffisante prise en charge de certains aspects tels que la
protection de l'environnement ; ...
3) Des perspectives
Chacune des 4 conférences inter-ministérielles euro-méditerranéennes organisées depuis
1995 fut ainsi l'occasion de dresser un état d'avancement du processus de
Barcelone, de tirer les leçons des progrès accomplis et de dégager les axes
à promouvoir dans le futur. Force est de constater que les objectifs des pays partenaires se sont
aiguisés au fil des rencontres et concentrés sur 4 grands axes :
- la poursuite des actions menées en faveur de la paix, de la stabilité et du développement
de la région, notamment dans la recherche d'un règlement de paix juste,
global et durable au Moyen-Orient ; les actions menées au nom du PEM
venant en soutien de toute autre action tendant à ce but. Le partenariat
demeure en effet à ce jour la seule enceinte multilatérale où les représentants
de la Syrie et du Liban participent à des réunions communes avec leurs
homologues israéliens ;
- le développement du commerce intra-régional (échanges sud-sud), volonté
également partagée par les principaux intéressés comme en témoigne les
ministres des affaires étrangères du Maroc, de la Tunisie, de l'Egypte et de
la Jordanie qui ont conclu, le 8 mai 2001 à Agadir, des discussions détaillées
sur la création d'une zone de libre-échange entre eux, afin
d'établir, selon une déclaration commune, « un espace économique fort
dans la perspective des échéances de l'année 2010 liées à
l'instauration d'une zone euro-méditerranéenne de libre-échange » ;
- le développement de projets susceptibles de mobiliser de la société civile ;
- le soutien de toute initiative privée s'inscrivant dans la mise en place et le développement
du PEM ;
- l'encouragement des investissements privés directs étrangers dans les pays méditerranéens ; ...
La prochaine étape
du dialogue euro-méditerranéen aura lieu sous la présidence espagnole, pour
la cinquième Conférence euro-méditerranéenne des ministres des Affaires étrangères,
Barcelone V, qui se tiendra les 22 et 23 avril 2002 à Valence. L'Espagne a
d'ailleurs fait savoir que la poursuite et le renforcement du dialogue euro-méditerranéen
figureraient parmi les priorités de sa future Présidence.
Cette échéance aura été précédée par deux réunions importantes :
- Une première conférence, consacrée au lancement de la zone euro-méditerranéenne, a réuni à
Bruxelles, le 29 mai 2001, les ministres du commerce de 47 pays intéressés. En
plus des 27 pays traditionnellement impliqués dans le Processus de Barcelone,
étaient également représentés 4 pays d'Europe occidentale non membres de
l'Union européenne (Norvège, Islande, Liechtenstein, Suisse) et 15 pays
baltes et de l'Europe de l'Est (Pologne, Hongrie, Slovaquie, République Tchèque,
Bulgarie, Roumanie, Albanie, Slovénie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine,
Yougoslavie, Lettonie, Estonie, Lituanie) ;
- Une réunion informelle des ministres des affaires étrangères des 27 pays européens et méditerranéens
partenaires, également réunie à Bruxelles les 5 et 6 novembre derniers, dont
les débats ont montré combien les événements du 11 septembre 2001 avaient
modifié l'approche du processus euro-méditerranéen. Les conclusions ont
ainsi essentiellement porté sur la nécessité de développer un partenariat
plus large sur les questions de sécurité et de lutte contre le terrorisme, sur
l'aspect économique dans son ensemble, mais aussi sur les aspects sociaux,
culturels et humains.
[1] 1963 : Turquie ; 1969 : Tunisie et Maroc ; 1970 : Malte et Israël ;
1972 : Chypre, Liban et Egypte ; 1976 : Algérie.
[2] Rapport
d'information 121 - (2001-2002) Délégation du Sénat pour l'Union
Européenne : "Le partenariat euro-méditerranéen : Grands espoirs, modestes résultats".
[3] Cf. note 1.
[4]
Dotation résultant
de l'adoption du Règlement (CE) n°2698/200 du Conseil du 27 novembre
2000 (JOCE n°L311 du 12 décembre 2000) qui a également refondu le
fonctionnement du programme MEDA dont la mise en oeuvre est désormais
rationalisée (l'identification et l'évaluation des projets à
subventionner relevant de la compétence d'EuropAid - service de coopération
européen - et la gestion au quotidien de l'enveloppe affectée relevant
de celle des délégations de la Communauté Européenne dans les pays
tiers, EuropAid ne conservant dans ce second temps qu'un rôle de soutien
et de conseiller).
[5]
La Troïka de l'Union Européenne est composée du pays tenant
actuellement la présidence de l'Union Européenne (la Belgique au cours
des six derniers mois de 2001), le pays qui tiendra la présidence au cours
des six mois suivants (Espagne), la Commission Européenne et le haut représentant
de la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune).
[6]
Le partenariat euro-méditerranéen : la dynamique de l'intégration
régionale - Août 2000. Rapport du groupe présidé par Rémy Leveau.
